Przejrzystość działania administracji publicznej podyktowana jest wieloma czynnikami.
1. Uwagi wstępne
We współczesnym świecie katalog wartości uznanych społecznie za ważne nie jest stały. Wiele czynników, zarówno tych gospodarczych, społecznych, jak i ekonomicznych zasadniczo wpływa na treść i ochronę idei budujących katalog wartości. Obok wolności, bezpieczeństwa, czy własności niewątpliwie istotne znaczenie ma dzisiaj jawność życia publicznego. Jak pisała T. Górzyńska, „zdarza się, że pewne idee czy instytucje żyją długi czas skromnym życiem, by następnie znaleźć się w centrum zainteresowania. Tak rzecz się ma z zagadnieniem jawności życia publicznego (państwowego, administracyjnego i społecznego). Można powiedzieć, z pewną emfazą, że dzisiaj przeżywa ono swoje wielkie dni; można też mówić o ruchu ku jawności”. Potrzeba uzewnętrzniania swoich poglądów, działań, czy decyzji istniała już w XVIII w. „Nawet w czasach średniowiecza, kiedy procesy podejmowania decyzji publicznych ograniczone były do wąskich i względnie zamkniętych elit, idea jawności wyrażała rzeczywistą i uznawaną za naturalną zasadę życia społecznego”. Obowiązujący system prawa podniósł zasadę jawności do rangi normy prawnej, nadając jej jednocześnie nową treść i nowe znaczenie.
2. Regulacje prawne zasady jawności
Współcześnie podstawy prawne do stanowienia o jawności w aspekcie normatywnym stworzyła przede wszystkim Konstytucja RP3, dyrektywy unijne np. Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz szereg aktów krajowych o randze ustawowej i niższej. Do aktów prawa powszechnie obowiązującego regulujących kwestie związane z jawnością życia publicznego poprzez dostęp do informacji publicznej należą m.in.: ustawa o dostępie do informacji publicznej5, ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym7 i ustawa o samorządzie wojewódzkim. Wśród aktów niższej rangi należy przede wszystkim wymienić statuty jednostek samorządu terytorialnego, w których to realizowany jest np. obowiązek uregulowania zasad dostępu do dokumentów tworzonych przez organy samorządowe wybierane w wyborach powszechnych.
3. Pojęcie i rodzaje jawności
Dostępne definicje pojęcia jawności zasadniczo są różne, ale oparte o takie same desygnaty. Według słownika języka polskiego jawność rozumiana jest jako coś, co „dokonywane jest lub odbywające się w sposób dla wszystkich widoczny, wiadomy”. W doktrynie prawa administracyjnego jawność interpretowana jest szeroko jako realizacja prawa do dobrej administracji, jako fundamentalne prawo obywatela do administracji, niosącej pewność i stabilność sytuacji prawnej jednostki. Jej synonimem jest dostępność, przejrzystość, zrozumiałość treści norm i wypowiedzi pozanormatywnych. Pojęcie jawności utożsamiane jest również z uczciwością władzy publicznej. Jawność we współczesnej administracji stała się głównym paradygmatem, wskazującym w jakim kierunku powinno rozwijać się państwo. Ustawodawstwo nie określiło natomiast legalnej definicji terminu jawności. Mając jednak na uwadze fakt, że § 8 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” stanowi, iż w ustawie należy unikać posługiwania się nowo tworzonymi pojęciami lub strukturami językowymi, chyba że w dotychczasowym słownictwie polskim brak jest odpowiedniego określenia, należy za słuszne uznać niedefiniowanie w sposób normatywny pojęcia jawności. W literaturze prawa administracyjnego wyróżnia się jawność formalną i materialną. Jawność formalną stanowią instrumenty prawne, służące zagwarantowaniu jednostce realizacji jej uprawnienia wynikającego z norm prawnych. Natomiast jawnością materialną nazywa się obowiązek ujawnienia stanu faktycznego lub prawnego co do podmiotu lub przedmiotu i prawo do korzystania z realizacji tego obowiązku. Przykładem jawności materialnej jest art. 54. ust. 1 Konstytucji RP, stanowiący, że „Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji” lub art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantujący każdemu obywatelowi „prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa”. Na gruncie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym jawność materialną określa przepis art. 164 ust. 1, zgodnie z którym „Wykłady w uczelni są otwarte, jeżeli jej statut nie stanowi inaczej”. Jako przykład jawności formalnej można wskazać przepis art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego14, wymieniający instrumenty prawne umożliwiające realizację prawa dostępu do dokumentów w postępowaniu administracyjnym, takie jak uwierzytelnienie odpisów lub kopii. Jawność formalną stanowią również przepisy §107 Statutu Miasta Raciborza. Określają one, choć nie do końca tak jak życzy to sobie ustawodawca, warunki udostępniania dokumentów Rady Miasta Raciborza.
4. Jawność jako wartość społeczeństwa dojrzałego – podsumowanie
Przejrzystość działania administracji publicznej podyktowana jest wieloma czynnikami. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na czynnik ustrojowy. Rozwijająca się demokracja, zarówno na gruncie lokalnym, jak i centralnym, prowadzi do tworzenia takich regulacji prawnych, gdzie kontrola społeczna jest coraz szersza, przy jednoczesnym założeniu, że nie dochodzi do paraliżowania działalności organów państwa. Takie założenie spełnia istotną rolę, ponieważ w społeczeństwie o dojrzałej demokracji realizacja zasady jawności nie wymaga sankcjonowania za nieuczciwe lub niezgodne z prawem wykorzystywanie przepisów ustaw w tym zakresie. Niedojrzała demokracja z kolei oparta jest na nieufności do władzy publicznej, sprawowana przez przedstawicieli społeczeństwa, wykorzystujących swoje pozycje zawodowe i funkcje, prowadzi do pieniactwa i patologicznych zachowań. Podsumowując należy wskazać, że jawność to ewoluująca wartość prawna, zmierzająca do uproszczenia reguł życia publicznego, przy jednoczesnym utrwalaniu granic prywatności. Realizacja zasady jawności sprzyja eliminowaniu nadużyciom i powstawaniu nielegalnych praktyk w zakresie realizowania zadań publicznych. Nie można także pominąć faktu, że jawność bywa uciążliwa, ale ta niedogodność związana z realizacją omawianej zasady jest wprost proporcjonalna do korzyści z niej wynikających. Od blisko 25 lat żyjemy w demokratycznym państwie prawa. Nieustanne dążenie do nieosiągalnej doskonałości i wypracowywanie coraz to nowych standardów zachowań społecznych staje się banalne i ciągle niewystarczające. Okazuje się bowiem, że nie wystarczy zadekretowanie formalne prawnego stanu rzeczy, nie wystarczy normatywna petryfikacja zasad i wartości, ponieważ dopiero ich urzeczywistnienie na poziomie realnych działań państwa i jego struktur może prowadzić do przekształcenia rzeczywistości w przyjazną dla jednostki i grup społecznych przestrzeń publiczną. Postulat ten będzie tak długo aktualny, jak w mentalności obywatelskiej dominować będzie przekonanie, że w demokratycznym państwie prawa największym hamulcem rozwoju społeczno-gospodarczego jest demokracja, państwo i prawo.
dr Ewa Pierzchała
Artykuł zaczerpnięto z Eunomii nr 8 (75) / listopad 2014
Rynek pracy, edukacja, depopulacja
